对遥感卫星数据政策的认识与思考
<p> <strong>一、前言</strong></p><p> 遥感卫星是人类最早发展的一类航天器，也是当今社会中应用最为广泛的航天器之一，与通信卫星、导航卫星共称为“应用卫星”。从历史发射数量上看，遥感卫星是迄今发射数量最多的一类航天器，截至2014年底，全球共成功发射遥感卫星2432颗（含5颗空间目标监视卫星），占成功发射总量的三分之一强；从在轨数量上看，遥感卫星在轨318颗，占在轨总量的24%；从应用领域上看，遥感卫星已全面扩散至军、民、商各个领域，发展比较均衡；从卫星本体结构和服务方面看，遥感卫星的本体结构日益紧凑，向综合化和小型化两个方向发展，向综合应用、深度应用、信息挖掘等方向发展。</p><p> 随着遥感卫星能力的不断增强，遥感卫星应用的广度和深度不断拓展，如何促进、规范遥感卫星应用以及产业的发展，已经成为一个备受关注的科学问题和社会问题。一般来说，遥感卫星应用与产业的发展，需要满足两个核心条件：一是能满足应用需求的遥感卫星系统能力；二是有助于应用与产业健康发展的支撑环境。二者互为因果，缺一不可。对于后者，业界普遍认为各国现存的各类遥感卫星数据政策，是构成各国遥感卫星应用与产业发展环境的核心。基于这样的认识，本文在辨识遥感数据政策内涵的基础上，总结主要航天国家的遥感数据政策及其应用情况，最后，提出进一步的认识和思考。</p><p> <strong>二、对遥感数据政策的基本认识</strong></p><p> 要想弄清楚遥感数据政策，首先需要明确“政策”、“法令”、“条约”等概念；继而明确“遥感数据政策”的涵义。同时，为使相关概念的逻辑关系更为清晰，还需要综合考虑业界相关研究中论及的世界的、各国的“遥感数据政策”，对上述基本概念的解读进行一定程度的限定。</p><p> 1．一些基本概念</p><p> （1）政策</p><p> “政策”依照发布主体的不同，可以分为政府政策、政党政策、其他集团或组织政策等。在本文中，我们聚焦于政府政策。政府政策又可细分为元政策（又称为总政策）、基本政策、具体政策几类。</p><p> 其中，元政策是用于指导和规范政府政策行为的一套理论和方法的总称，是其他各项政策的出发点和基本依据，被认为是政策的政策。基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策，可分为两类：一类是具有全面性和广泛性的针对全国所有机构的根本指导原则；另一类是规范某一领域各部门开展实际工作的根本指导原则。具体政策是在社会基本活动领域之下更小的范围中发挥作用的政策，有时可以通过一项措施、一个工程表现出来。</p><p> （2）法令</p><p> “法令”，也称“法案”，是政权机关所颁布的命令、指示、决定等的总称，是国家确认权利和义务的行为规范，由国家强制力保障实施。</p><p> （3）规章制度</p><p> “规章制度”是国家机关、社会团体、企事业单位等办法的有关行政管理、生产操作、学习和生活等方面的各种规章章程与制度的总称，也成为内部劳动规则，是企业内部的“法律”。</p><p> 2．遥感数据政策的基本认识</p><p> 结合对主要航天国家的遥感数据类政策调研，不难得出，主要航天国家现存遥感数据政策的表现形式是多层次的，覆盖了“政策”、“法令”、“规章制度”等多个层次。</p><p> 首先，在政策层面，遥感数据政策是一类政府政策，并且是政府为了规范遥感领域各部门开展实际工作而发布的根本指导原则。</p><p> 其次，一些国家以“法案”形式存在的遥感数据类政策，是在相关政策指导下制定的法律，政策对法律有指导作用。比如美国1992年颁布的《陆地遥感政策法案》，即是在美国1989年版《国家航天政策》的指导下制定的；这些方案进一步明确了相关实体在遥感领域的投资方式、管理方式、各方权利、各方义务、各方责任、可否盈利、如何盈利等关键问题，并由国家强制力保障施行，对领域的发展具有强力促进作用。</p><p> 再次，在国家遥感数据政策、法案的引领下，主要航天国家遥感领域的政府部门、商业部门结合主营业务、部门运行模式等众多因素，制订了一系列规章制度，这些规章制度是为落实部门具体工作业务、操作流程而制定的。</p><p> 综上所述，虽然国内外对于遥感数据政策还没有形成统一的概念，但围绕遥感卫星数据而发展出的多层次政策、法令、规章制度等，已经在推动遥感卫星应用和产业化发展方面发挥了实实在在的重要作用，以美国为典型代表的国家级多层次遥感数据政策体系已经初具规模。结合国内外近些年在遥感数据政策方面的研究，可以认为，遥感数据政策，是为推动遥感卫星数据实现深度应用、商业化的一系列政策、法令、规章制度的总称。</p><p> <strong>三、国外遥感数据政策的发展情况简介</strong></p><p> 与通信、导航等其他应用卫星相比，遥感卫星数据由于与国家安全关系密切，呈现出了一些独有的特点和应用方式。一方面，迄今为止，虽然国际上现存有《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》和《关于从外层空间遥感地球的原则》两部与遥感有关的政策，但世界各国还难以在权利、责任、义务等方面达成共识，具有强制约束力、国际级通用的遥感数据政策出台困难；另一方面，美国、加拿大、德国、印度等国立足于本国的权益和要求，纷纷发布了一系列政策，这些政策引导并规范了本国遥感卫星系统和数据的应用，但也在不同国家之间造成了不对等、不平衡的关系。</p><p> 1．美国</p><p> 美国是世界上最早颁布遥感卫星数据政策的国家，也是实践经验最为丰富的国家。经过近30年的发展和完善，美国逐步形成了由政策、法令、规章组成的层次完整的遥感数据政策体系，这些数据政策又可分为两类，一是民用系统的数据政策，二是商用系统的数据政策。</p><p> 民用系统数据政策主要围绕“陆地卫星”（Landsat）、气象卫星、地球观测系统（EOS）卫星等民用遥感卫星而设计。这些卫星主要依赖政府投资，面向社会公益事业和科学研究等服务领域，因此，民用系统数据政策不以盈利为目的，而是倾向于免费服务或最低成本服务。需要说明的是，其中的美国“陆地卫星”系列早期曾试图探索商业化的道路，对应发布了1982年版《国家航天政策》和1984年版《陆地遥感商业化法案》，但几经周折后尝试失败。</p><p> 商业系统数据政策主要围绕商用遥感卫星设计。由于商业遥感卫星的高分辨率模糊了传统军民遥感卫星的界限，因此，为了在国防安全和经济利益之间寻找平衡，美国陆续发布了1992年版《陆地遥感政策法案》、1996年版《国家航天政策》、2003年版《美国商业遥感政策》、2006年版《私营陆地遥感空间系统授权许可》等政策，一方面全力推进商业对地观测卫星的发展和数据应用，另一方面在涉及国家安全的方面施加限制性或审核性措施。</p><p> 2．欧洲</p><p> 欧洲的遥感数据政策和法规是以共享为核心的。为更好地发挥遥感卫星的效益，为社会、国家创造利益，欧洲在空间遥感数据应用方面更加注重战略层次和政策层次的指导，而未制订具体的法律来对各国空间活动进行强制性约束。一方面，欧洲通过欧洲航天局（ESA）发布《ESA对于“欧洲资源卫星”、“环境卫星”和“地球探测者”任务的数据政策（ESA/PB-EO（2010）54）》、GMES“哨兵”数据政策等政策，对于欧洲共同发展的计划或系统提出建议和引导。另一方面，欧洲区域内的法国、德国、意大利、英国等国，也都根据自身发展情况，提出了有针对性的相关遥感数据政策。</p><p> 3．其他国家</p><p> 印度、加拿大、日本、韩国、澳大利亚、俄罗斯等国近年来也都发布了相关的政策，发展出一系列有特色的遥感卫星系统，有力地推动了遥感数据的应用，并取得了很大进展。</p><p> <strong>四、认识和思考</strong></p><p> 1．遥感数据政策应该是多层次的</p><p> 由于遥感卫星兼具国防安全应用和社会经济发展应用的双重特性，美国等航天强国在发展中逐渐意识到，必须设计多层次、不同强度的政策彼此呼应，并根据实际应用情况不断调整，才能从整体上将遥感卫星应用保持在可持续发展的状态中。比如，战略性的政策引导具体遥感卫星数据应用行为的实施；法令形式的政策以强制性明确各方的责任、义务及组织结构关系等内容；规章条例形式的政策以明晰某一具体操作系列的流程和规范等等。</p><p> 2．遥感数据政策应紧密围绕自身发展需求</p><p> 遥感数据政策是执行类的政策。为确保能够正确引导和规范本国遥感卫星应用及产业发展，世界各国都很重视根据自身的国情，制定紧贴本国需求的遥感数据政策。从外在表现看，各国的遥感数据政策都具有鲜明的专有属性。比如美国的发展非常齐备，以保持世界领先、促进全面应用为目的；欧洲强调集众家所长，统筹资源的优化使用，以合作的形式实现综合发展；俄罗斯力图恢复能力，并积极开拓市场；日本、韩国等新兴国家，采取边发展边深挖应用潜力的手段，实现系统的最高效应用。</p><p> 3．民用和商用遥感数据政策应各有侧重</p><p> 由于民用遥感卫星和商用遥感卫星的出资方不同，其具有的权利和义务也具有非常大的差别。民用系统作为政府出资建设的系统，天生具有公益属性。因此，首重公益、兼顾有限商业发展应该是民用数据政策的发展依据。而商用系统是由商业投资建设的系统，因此其数据政策更应偏重运营模式、盈利模式的引导和规范。从国外发展来看，两类对地观测数据政策也存在很大的不同，各有侧重。</p><br />
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