浅析防卫省修改“防卫航天开发利用基本方针”的真实目的

航天 · 2016-11-22 23:44:49

2014年8月28日，日本防卫省公布了修改后的“防卫航天开发利用基本方针”。修改后的防卫“航天开发利用基本方针”提出了日本今后重点发展的3项主要工作——活动空间、基础空间和应对空间，以及在确保太空稳定，防卫省在推进各项政策落实过程中要解决的3个具体课题——完善防卫航天开发体制、努力实现高投入产出比和积极推进航天产业化。　　1 修改“防卫航天开发利用基本方针”的背景与目的　　日本一位权威防卫专家曾直言：在那一特殊时期，自民党（麻生内阁）能说服国会通过航天基本法（2008年5月底），做出在防卫省成立航天开发利用推进委员会的决定（2008年8月29日），并用了不到半年时间（2009年1月15日）就制定并公布了“航天开发利用基本方针”实属不易。此间，正是自民党丧失民心，即将由执政党沦为在野党的前夜，人心惶惶，制定的“航天开发利用基本方针”内容不全面、文字不严谨，无法满足防卫需求也是必然的。　　从2009年到2014年这短短的5年多时间里，日本国内形势发生了重大变化。安倍重新执政后，紧紧追随美国，在机场、军事基地搬迁等问题上背叛民意，美国承诺在“安保”，以及航天开发应用等方面与日本联手，而日本政府也不断地采取措施，通过包括修改与航天有关的法令、法规，设立新的机构、公布新的航天基本计划等方法来加强内阁对航天的领导，在去‘航天开发“仅限于和平利用”’化的同时，打出“振兴航天”，通过航天产业化带动国家产业振兴，以及完善航天开发应用基本构想等幌子，将航天在防卫领域应用的目的由“安全保障”逐渐演变为有助于“构建一体化机动防卫能力”，并作为防卫省修改“航天开发利用基本方针”的理由，为推进航天在防卫领域应用做足了准备。　　防卫省认为，航天开发若能够成功地在防卫省和自卫队应用，不仅能够保持，还可有效地提升国家的防卫能力，从而带动国家产业振兴，达到提升国家经济、技术，以及软实力等目的。　　修改后的“防卫航天开发利用基本方针”中提出：当前，面临的重大威胁不断增加，要确保有一个建立国际航天开发应用新秩序的理想环境，就必须修改2009年所公布的“航天开发利用基本方针”，规范航天开发应用。　　2 多项举措助推修改“防卫航天开发利用基本方针”　　完善法令、法规　　2012年7月，日本国会批准了修改“内阁设置法”法案，为进一步强化内阁对航天的统一领导，决定增加航天担当大臣人数（由2人增至4人），同时还决定修改2002年12月颁布的独立行政法人——日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）设置法，删除航天开发“仅限于和平利用”之表述，使航天开发仅限于“和平利用”从日本所有法典中彻底销声匿迹，目的是确保航天在防卫领域应用不受任何法律条款限制。　　2013年12月17日，确定并公布了“国家安全保障基本战略”，明确提出必须确保“太空稳定和太空利用，以及航天在安全保障领域里的应用”，提出不仅要有效地利用人造卫星进行情报收集、提高统一指挥和情报交换能力，还提出要重视完善日本自卫队体制，通过提高空间态势感知（SSA）能力来提高卫星的抗拦截能力。同一天，公布了2014财年后开始执行的“新防卫计划大纲”，首次确定了日本防卫省与航天有关的开发项目，制定了构建“一体化机动防卫能力”的战略目标，提出“重视完善自卫队体制，致力于提高空间态势感知和卫星抗拦截能力研究”，旨在“确保稳定地推进航天应用和有效地将其用于安全保障，确立太空状况监视体制”。　　2014年 8月20日，日本宇宙开发政策委员会公布了基本政策部会按照内阁府的要求所整理的“航天开发政策指导意见”，提出“构建一种可有效地应用本国拥有的各类卫星，确保在自卫队运行、情报收集和分析、海洋监视（MDA）、信息通信和定位等领域发挥作用，同时建立执行空间态势感知任务的体制”。　　成立了多个新的推进航天开发应用领导部门　　2012年2月14日，内阁会议决定设立由7名民间航天权威人士组成的宇宙开发政策委员会，取代了宇宙开发委员会，它既是内阁总理大臣的咨询机构，也是拥有调查和审议航天开发、应用计划和预算等特殊权利的部门，目的是确保内阁在确定航天开放政策和开发应用方向，以及制定发展战略等方面拥有主导权。　　2012年7月12日，内阁决定在内阁府设立宇宙战略室，原经济产业大臣担任官房审议官的西本淳哉被任命为宇宙战略室室长，进一步强化了内阁对航天领域的统一领导，彻底打破各自为政，各管一摊的被动局面，确保内阁能够从国家利益出发，实时地研究、制定并不失时机地调整开发战略，明确开发目标、重大项目、计划和确定国家航天开发预算等，报内阁批准后，便立即启动以加快航天产业振兴速度，推进航天产业化，提高航天产品在国际市场上的竞争力。　　制定与航天开发有关的基本计划等　　2012年底，日本航空宇宙工业会按内阁府要求，向内阁府提交了空间政策委员会起草的“日本航天防卫战略”建议书，建议内阁应尽快完善“情报收集卫星”系统，推进包括具备小型光学观测、合成孔径雷达图像观测和电波情报收集功能在内的快速响应小卫星、早期预警、情报通信卫星的研发，提出必须有效地运用取得的航天成果，实现“掌握情报”、“情报共享”和“统一指挥、管理”等目标，同时执行“空间态势感知体系”计划。　　2013年1月25日，公布了新航天基本计划，提出以“加速推进航天产业化”为基本目标，以“扩大应用”和“确保自主”作为基本方针，以“安全保障和防灾”、“振兴产业”和“拓展航天科学等新领域”为重点，把“定位卫星”、“遥感卫星”、“通信广播卫星”和“空间运输系统”作为基础设施，夯实航天产业基础，掌握情报、实现情报共享，以及太空状况监视等作为5项基本措施，为搞好包括航天在防卫领域等的应用指明了方向。　　2014年12月底，日本宇宙开发政策委员会公布了“新版航天开发基本计划”，将确保“太空安全”，并将其有效地用于提高国家安全保障能力，通过它强化日美同盟作为国家（日本）的航天开发目标；提出了重视“出口战略”；同时把“防卫航天开发利用的基本方针”中所提出的观点、指导思想及具体目标，如卫星定位，卫星遥感，卫星通信、广播，空间运输系统，掌握空间和海洋状况、早期预警功能，整个空间系统的抗干扰性，以及空间科学、探测、载人活动等列为国家航天开发应用的主要目标。　　3 修改后的“防卫航天开发利用基本方针”　　无论是日本的 “国家安全保障战略”、“新防卫计划大纲”，还是日本的“航天开发政策指导意见”都强调：“要形成一种有助于构建‘一体化机动防卫能力’的最佳开发利用方案”。根据内阁会议精神，以及按照“国家安全保障战略”要求，防卫省航天开发利用委员会决定于2014年 8月28日公布修改后的“防卫航天开发利用的基本方针”。　　明确了修改的宗旨　　按照日本的“国家安全保障战略”和2014财年后的“防卫计划大纲”的要求及其研讨结果，决定研究并制定适用于防卫省和自卫队推进航天开发应用的政策，形成起指导性作用的基本方针，以便有计划地推进与航天开发应用有关的各项政策的落实。　　进一步阐述了意义，明确了新的课题　　在首次公布“基本方针”时阐述了航天在防卫领域应用意义的基础上，这次强调了“航天已经渗透到人类社会、经济、科学和文化等各领域，是国家不可缺少的重要基础设施，成为保持和提升国家防卫能力、经济、技术以及软实力等国家实力的重要组成因素”。　　同时还指出，伴随能够发射和拥有卫星国家以及在轨卫星数量的不断增加，结束在轨运行寿命的卫星和解体火箭的数量也在不断增加，产生的轨道垃圾也就必定增多，这些轨道垃圾若与在轨运行卫星相碰撞，必定使卫星丧失功能的概率增大；而专门用来对付卫星的兵器，如种类繁多的导弹、拦截卫星、高能武器、电波干扰（兵器），以及电磁脉冲兵器等的开发也相继取得突破性进展，这些兵器一旦投入使用，对准在轨运行卫星，不仅会严重威胁日本安全，还会使正在推进的航天开发应用，乃至国家安全都无法得到保障，同时还会导致轨道垃圾进一步增多，这是一件相当严重的事情。目前，各国尚未充分研究预防卫星遭攻击情况下应采取的对策，以及进行增强卫星防护功能的设计，人造卫星遭攻击的潜在危险增加。　　要杜绝上述现象，“首先必须清醒地认识到所面临的重大威胁，设法提高空间态势感知能力，将如何提高卫星抗攻击能力的研究置于重要位置”，“形成一种有助于构建‘一体化机动防卫能力’”的机制，同时还要“研究建立国际航天开发应用新秩序，规范航天开发应用”等。　　人造卫星应用现状及开发应用前景　　日本航天开发利用推进委员会重申“防卫省和自卫队尚无属于自己的人造卫星，应用也仅限于地球观测和通信领域”。观测，大都是通过利用外国政府和企业的民用气象卫星和商用图像遥感卫星等；通信领域，也是租用国内民营企业3颗卫星的X频段，主要用于对部队的统一指挥和情报通信，而这3颗星中有2颗即将结束寿命，已决定交由民营企业（2012年12月19注册的DSN公司）研制其后继星，计划分别于2016年和2017年发射并投入使用。　　日本防卫省和宇宙航空研究开发机构等正在致力于“空间监视理想状态”等的调研工作，核心是如何对不断增加的轨道垃圾等采取有效对策。　　日本内阁已决定分别定期召开日美和日美澳“空间安全保障协商会”；此外，防卫省技术研究本部还与宇宙航空研究开发机构其签订了一揽子合作协定。　　修改后的防卫航天开发应用基本方针及其核心内容　　修改后的防卫航天开发利用基本方针阐述了3个问题，即对“太空”的基本构想、有助于“构建一体化机动防卫能力”机制的理想状态和“今后的重点工作”，全面地阐述了今后防卫省航天开发应用基本方针。　　（1）对“太空”的基本构想 　　对日本防卫省和自卫队而言，“利用太空”是一项极其重要的工作，必须全力推进太空应用，为此，必须执行两项任务：一是利用人造卫星所独有的“可进出地球上任何地域，高水平、高效率地完成多种任务”的优势；二是利用人造卫星“对那些对准日本或从太空飞向日本的弹道导弹等各种突发事态进行应急处理”的功能。　　同时还指出：不仅要利用好“活动空间”（即侦察监视）、“基础空间”（通信和时空基准）、“应对空间”（导弹防御），还必须设法确保“空间稳定”。　　（2）确定有助于构建“一体化机动防卫能力”的机制，确保完美地进行航天开发应用　　修改后的“基本方针”强调：在空间环境日趋严峻的情况下，防卫省和自卫队的首要任务是：确保实时、准确地感知突发事态并尽快采取有效对策，确保国民生命财产和领土、领海、领空安全，这就必须拥有平时就能够对领土、领海、领空进行连续（不间断）监视的手段，做到准、快、详地获取相关情报。这其中最有效的办法则是引入人造卫星系统，将太空作为“活动空间”，强化其获取情报、开展监视和侦察（ISR）功能。而航天开发应用不仅可确保，还可提供支持“一体化机动防卫能力”所必须的指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察（C4ISR）功能，是确保对各种事态都能采取有效对策的后盾。　　（3）抓好三方面的工作，确保太空稳定　　修改后的“防卫航天开发利用基本方针”明确必须抓好三方面工作，确保太空稳定。这三方面的工作就是“活动空间”、“基础空间”和“应对空间”。　　1）“活动空间”。“活动空间”是把太空作为活动空间，发挥人造卫星可不间断且大范围地开展情报收集的优势，利用“活动空间”有助于增强防卫省和自卫队获取情报，发挥在开展监视和侦察能力方面的优势。　　为了提高情报收集、监视和侦察能力，防卫省和自卫队决定利用各种星载遥感器获取覆盖同一地域的图像，拓展航天应用；同时与相关省厅一道积极加快遥感政策的制定，使之真正成为有助于增强情报收集、强化监视和侦察功能的政策；还计划参与强化“情报收集卫星”星座能力建设；继续深入开展建立快速响应小卫星系统必要性调研；重视既可在安全保障方面发挥重要作用，还可有效监视与海洋有关的各种经济、环境活动的海洋监视（MDA）系统，并决定与盟国协商确定最佳监视模式方案，并尽快提供给政府，以有助于政府尽快研究决策。　　2）“基础空间”。将太空作为基础空间的应用模式很多，修改后的“基本方针”描述了防卫省和自卫队在通信卫星和定位卫星方面的应用现状和未来计划。　　通信　　防卫省认为：无论是自卫队自身应用，还是从抵御自然灾害，通信卫星，特别是X频段通信卫星都是一种无法替代的重要基础设施。伴随需求的不断增加，更加彰显其重要性。　　当前，防卫省和自卫队是租用日本直播电视卫星公司（SKY Perfect JSAT）的3颗“超鸟”卫星[超鸟－B2、D和C2（Superbird－B2、D和C2）的X频段，前两颗星2015年就到设计寿命，防卫省决定以利用民营企业资金、运营能力、技术能力，建设公共设施，进行维护管理和运营（PFT）方式，即利用民间企业DSN公司的资金、运营能力和技术能力，并由DSN公司任主承包商、日本电气公司负责卫星研制，分别于2015和2017年用H－2A火箭发射X频段防卫－１、2（X）；超鸟－C2也将在2020年到设计寿命，已开始其后继星的调研，并决定仍采用PFT方式，计划2016年将与DSN公司签订开发合同，2020年发射X频段防卫卫星－3并正式提供服务。　　定位　　无论是防卫省，还是自卫队都非常需要定位卫星，且正稳步地增加卫星定位设施，而且还为绝大多数设施配备了GPS接收终端，其有效应用不仅可确保卫星定位功能，还可高精度地测出部队本身所在的位置，提高导弹的制导精度等。　　大量调研结果表明，一种采用电子方式干扰GPS信号用的廉价器材大批量生产并涌向市场，且有不断扩散趋势，将严重影响GPS信号的发送和接收功能，对此，防卫省和自卫队一方面寻求利用美国计划于2015财年后陆续发射、具有很强抗干扰能力的新一代高精度GPS卫星，一方面在积极推进完善和增强GPS信号的“准天顶卫星”（QZS）系统计划，这样不仅有助于提高广义的安全保障水平，强化日美合作关系，提高日本的国际地位，还能强化产业竞争力，提高产业、生活和行政办事机构等的办事效率，也能为亚洲及太平洋地区做贡献，提高安全保障水平和抵御灾害的能力等。　　3）“应对空间”。修改后的防卫大纲提出针对朝鲜发射弹道导弹能力的不断提高，日本必须想方设法提高应对弹道导弹的综合能力，要求进一步强化日本弹道导弹防御系统的快速事态感知和应对紧急事态的能力。其中，一个主要环节是开展如何才能提前感知从太空发射，特别是对准日本发射弹道导弹征兆的研究，此外，还决定由防卫省技术研究本部开发高性能双频段红外遥感器，并搭载在已列入文部科学省宇宙航空研究开发机构2019年发射计划的“先进的光学卫星”上验证性能，通过开发和空间验证，积累经验，掌握与红外图像分析方法等有关的知识。　　此外，防卫省还决定在日本拥有自己的预警卫星前，仍要依靠美国提供早期预警情报，希望不要像1998年朝鲜发射“大浦洞”导弹事件那样在发射前1h，才提供相关情报，期盼能更早获取准确的相关情报，以便制定更加周密的应对计划，使国民更加放心，安心。　　修改后的“防卫航天开发利用基本方针”认为，无论是开展“活动空间”，还是开展“基础空间”，“应对空间”方面的工作，其前提条件是：必须确保太空稳定。轨道碎片的增加，进一步加大了与卫星相碰撞的几率；反卫星武器开发及其技术方面所取得的长足进展，使人造卫星系统变为具有高攻击价值的目标，遭到攻击无疑会破坏稳定进行的航天应用，使防卫省和自卫队受到威胁，进而使日本的空间活动基础遭受破坏。从为防止轨道碎片与卫星相碰撞，以及抑制反卫星武器等攻击的角度出发，防卫省和自卫队决定与内阁府和文部科学省合作，研究如何提高空间态势感知能力，寻觅解决阻碍稳定地进行太空应用的良策：研究精确地掌握轨道碎片和反卫星武器等的运行轨迹等相关的技术，开发高性能的跟踪遥感器，完善应用机制以及对飞行体进行跟踪分析用的系统等，确保拥有高效、高水平的对太空进行监视的功能。　　防卫省和自卫队还期盼能与盟国共享在轨卫星所配置的这类遥感器提供的信息，并将其用于对日本火箭发射和失控坠落的卫星等进行监视，避免造成人员伤亡或设施毁坏。同时，还研究万一出现破坏稳定地进行太空应用情况如何确保监视功能、人造卫星系统生存能力和不损坏系统功能的弹性方略。　　研究推进政策落实过程要开展的三方面的工作　　在推进政策落实过程中要完善体制、努力实现高投入产出比和积极推进航天产业化等三项工作。　　（1）完善体制　　1）完善研究执行太空监视任务的组织。成立隶属于防卫省和自卫队、完善可与空间监视功能有机结合，执行太空监视任务的组织机构，并将完成到国外政府和研究机构研修业务的精英们充实到这一组织机构内，执行太空监视任务，达到充实、完善与航天开发应用有关的政策、运行管理、信息获取和提高技术水平等目的。　　2）寻觅适于特殊事业管理用的工程管理方法。推进防卫省与在技术上支撑国家航天开发应用的核心机构——日本宇宙航空研究开发机构间的合作，向其学习与航天开发应用有关的专门知识；完善综合改革中建立起的指定工程管理人/设置综合规划组（PM/IPT）的体制，寻觅适于防卫航天开发应用工程的管理方法，以实现防卫航天开发应用的高效率，并取得理想成果。　　（2）努力实现高投入产出比　　航天开发不仅产业规模大，还必须开发大量的高、精、尖技术，为支持开发计划，还需要巨额投资，而且研制周期也很长，风险很大，实现难度更大。即便竭尽全力提高自身能力，仅靠防卫省和自卫队要完成庞大的航天开发应用计划，难度依然非常大。选择（防卫省）技术研究本部与国内外掌握先进技术和积累丰富研发应用经验的机构等共同研发，是实现高投入产出比的最佳选择。　　此外，防卫航天开发应用也会对民用技术产生波及效应，激励并提高民营企业参与防卫航天开发研究的积极性。提倡防卫用卫星系统选用相关省厅和民营企业等开发用的、经飞行验证的部件，这样既可降低卫星开发成本，以及完善设备所需的费用，也可调动民营企业对航天开发的积极性，这其实就相当于启动飞行后检查（PFI）计划，彰显民营企业在航天开发应用方面的能力，还可达到高投入产出比。　　航天本来就是高风险产业，发射失败是其特有的风险，因此，必须研究参加保险等，以防万一出现不测事态增加国家经费负担，力求将损失控制在最低点。　　（3）积极推进航天产业化　　1）提出采用利用民营企业资金、运营能力和技术能力，建设公共设施，进行维护管理和运营的方式推进航天开发应用。这样既可避免因突然大幅度提高防卫航天投入遭到国会质疑和国民的强烈反对，又可满足日益增长的航天防卫开发应用需求，还可强化防卫航天产业及其基础技术在国家航天产业中所占的位置，增强潜在的抑制力和提高竞争力，甚至还能增加与开发商谈判时讨价还价的砝码。　　2）侧重落实满足双向需求这一关键环节。在推进航天开发应用过程中，从强化防卫省提出的防卫生产、夯实技术基础出发，抓住无论卫星公用平台，还是星载遥感器以及地面系统等用的部件，一般都要注重落实既适于防卫，又能适于民用，即满足双向需求这一关键环节，努力提高可满足双向需求部件所占的比例，这样不仅可降低开发成本，缩短研制周期，还有助于提高可靠性，推动产业化，增强竞争力，以及带动产业振兴。　　3）注重省厅合作，竭力提高指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察（C4ISR）功能，构建“一体化的机动防卫能力”。防卫省和自卫队清楚地认识到仅凭其自身力量发展防卫航天困难重重，必须重视与相关省厅沟通、合作，将国家、企业和研发机构等多年来推进航天开发应用过程中培育起来，形成系列化的技术用于防卫，才能好、快、省地提供满足防卫省和自卫队应用需求，达到在提高指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察功能，构建“一体化的机动防卫能力”方面发挥重要作用，产生事半功倍的效果。　　4）重视投入产出比。在卫星开发过程中依然要采用官民合作方式，落实补助金和需求保障政策，使防卫省和自卫队所需要的项目全都成为投入产出比高，且是具有产业竞争力强的项目，这些项目既能提高指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察功能，又具备可确保“安全保障”的主体性，在推进防卫航天开发应用产业化进程中真正形成一种新的良性循环。　　……　　本文节选，详情请查阅《国际太空》。

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