关于中国商业航天的法律思考

航天 · 2016-11-22 23:53:16

良好的法治环境可以预设游戏规则，全面提升政府、市场和社会的运转效率，高效配置资源，减少商业竞争的不确定性，降低企业的经营风险和管理成本。建设有序、完善的法治环境对于中国商业航天发展具有重要的战略引领和战略保障作用。中国航天走出去参与国际商业竞争，迫切需要了解欧美发达国家的法治环境。美国的商业航天立法体系最为成熟，非常值得中国企业借鉴。2015年11月25日，美国总统奥巴马签署最新商业航天法案，对现行外空资源法律制度构成了突破，需要我们高度关注。2015年11月26日，国家国防科技工业局召开航天法论证起草工作领导小组第一次会议，全面启动我国航天法论证起草工作。中国航天立法需要更加关注商业航天的立法需求，为中国商业航天发展营造良好的制度环境和法治环境。这既是落实中央“四个全面”战略布局的实践要求，也是“发展航天事业、建设航天强国”的内在需求，必须广泛凝聚共识，完善科学论证，切实抓紧抓好。　　一、中外商业航天的不同定义模式　　研究发现，中国、美国、欧洲对商业航天的定义模式既存在相似性，但也存在明显区别，主要体现在对市场主体和经营模式的认定上。研究欧美发达国家商业航天发展模式，必须清晰地把握其基本概念。只有在同一语境下进行的比较研究才能更有针对性，才能创造应有的应用价值。　　在美国，商业航天特指航天活动的私营化以及私营企业参与的航天活动。具体包括三个方面：第一、国家航天工程项目的商业化运行，凡是私营企业能够承担的国家重大航天工程项目(包括军事航天项目)，都通过市场竞争方式交给私营企业运营；第二、非政府项目的商业化运行，系指美国私营企业自行发起、自主经营、自担风险的纯商业航天项目。比如，一批互联网巨头开始跨界进入商业航天领域，如谷歌、亚马逊；第三、空间应用领域的商业化，包括对卫星通信、遥感、导航应用业务的逐步放开。目前，除少量涉及国家安全领域的航天项目由政府或军方直接控制外，已经是充分竞争、自主发展的商业市场。　　美国商业航天必然是市场经济、规模经济、法治经济，但并菲完全的自由经济，同时也必须符合其国家安全利益，对外合作必须服从其航天技术和产品的出口管控制度。事实上，美国的商业航天立法并非仅仅“在商言商”，而是充斥着大量“国家安全”条款，甚至公然违反全球自由贸易原则而执行国别歧视政策。限制中美航天合作的“沃尔夫条款”等相关立法内容只要一天不废除，就必然成为影响中国商业航天国际化的最大外部因素。　　欧洲(本文所述的欧洲概念包括欧洲主要航天国家、欧盟、欧空局等)则不问企业的所有制属性，只要按照市场规则运行即为商业航天。欧洲商业航天目前还局限于各类企业(包括美国企业)以竞争性方式承接欧盟、欧空局或欧洲特定国家的政府项目，包括使用目前较为通行的PPP(公私合营)模式，同时也积极开展国际项目合作，实现航天资源在全球的高效配置。但是，总体而言，欧洲私营航天企业的创新力、企业家精神、国际竞争力明显弱于美国，欧洲商业航天发展水平及其立法水平也明显落后于美国。　　从国际视角来看，中国商业航天目前仍处于创业的初始阶段。受传统计划经济的影响，我国目前对商业航天尚未形成明确的定义，但业界、学界对商业航天的理解与欧洲的定义模式更为接近，只要是市场主导配置资源的航天活动即为商业航天。从历史维度看，中国商业航天经历了由外向内、自上而下、改革驱动的发展历程。随着我国全面深化改革、全面依法治国举措的逐步落实，中国商业航天必将进入大发展大繁荣阶段。　　二、美国商业航天立法的启示　　美国商业航天立法体系发展最早、也最为成熟，非常值得我们关注和借鉴。美国商业航天立法起源于1962年《商业通信卫星法》，但1958年《国家航空航天法》就已预设了商业航天的发展方向，明确规定了政府和军方、民用航天和军事航天的权责边界，鼓励航天活动通过服务国家社会经济获得自主发展能力。下表列出了美国商业航天的发展路径。

2015年，在美国私营航天部门的大力推动下，美国参众两院加快推进商业航天立法进程，年内分别审议通过促进商业航天发展的法案。2015年11月25日，美国总统奥巴马签署经过内容整合的国会新法案，美国最新一轮商业航天立法进程尘埃落定。其主要内容包括：　　口对美国现行(《商业航天发射法》、《陆地遥感政策法》做出实质性修改。　　口为提升美国商业航天的国际竞争力，对商业航天发射许可的管制进一步简化和放宽，废除重复性的行政审批要求，同时对发射投保、意外事故责任赔偿限额、对搭乘商业航天器飞行的政府航天员及航天飞行参与者(即所谓“太空游客”)的责任赔付进行了重新认定，增加了强化轨道交通管理、空间碎片减缓、空间态势感知的内容。　　口明确将国际空间站的运行和利用期限从2020年至少延长至2024年9月30日，要求确保其服务寿命和设施利用效果的最大化。　　口将商务部下设的“航天商业化办公室”更名为“商业航天办公室”，并进一步强化其部门宗旨和管理、协调职能。此举标志着美国已经全面完成航天商业化进程，全面进入商业航天时代。　　口对“外空资源”、“小行星资源”等概念进行定义；确立美国总统及各相关联邦机构为“外空资源商业探索和商业回收”提供便利、激励的义务，强调政府机构对美国公民发展“外空资源商业探索和商业回收”业务不得构成障碍，促进美国公民相关权利的行使，但必须遵循美国的国际义务，并接受美国联邦政府的批准和持续监管；明确从事“外空资源”、“小行星资源”商业回收的美国公民将拥有所获取资源的权利，包括占有、所有、运输、使用、售卖的权利，但需要符合所适用的法律(包括美国的国际义务)。《2015年外空资源探索和利用法》最后强调，本法的生效并不意味着美国因此而宣称对任何天体拥有国家主权、主权权利、排他权利、管辖权或所有权。　　鉴于上述立法内容顺应了美国商业航天的发展要求和发展趋势，必将进一步推动美国私营航天部门创新创业、提升国际竞争力。鉴于此次立法明确小行星采矿所获取矿物资源的所有权归属问题较为敏感，对联合国现行外空公约相关的原则规定构成重大突破，虽然赢得了美国私营航天业界的阵阵喝彩，但也引起各国航天工业界、空间法学界的广泛关注。　　美国商业航天立法给我们至少带来两点启示：　　第一、美国商业航天立法秉承美国的宪法精神，通过立法规制公权力(Power)的规范运行，保障私权利(Right)的全面行使，建立公平有序的竞争制度，全面激发市场的内在活力和潜力，将国家的创造力和竞争力蕴藏于为数众多的企业之中。　　第二、美国的“商业航天、法治先行”理念体现出法律的战略引领价值。不仅有效保障美国航天活动的有序开展，也直接描绘了商业航天发展图景、培育新兴产业，甚至在很大程度上引领、影响了国际商业航天、国际空间法体系的构建和发展方向，展现出美国对新生事物的应对能力和国际影响力，值得所有后发国家的深思和借鉴。　　当前，全球新技术产业革命风起云涌、日新月异，大国之间的全方位竞争博弈日益向“第四疆域”和引领全球治理规则变革方向等领域拓展。美国通过开启新一轮商业航天立法，超前部署促进商业航天升级发展的制度基础设施，为中国航天平添了一份战略紧迫感，是否也昭示着外空矿物资源商业开发时代的全面到来，我们将拭目以待。　　三、中国商业航天立法建议　　中国空间法学会作为1992年由国家有关部委发起组建的全国性学术群团机构，多年来一直在多方呼吁、推进国家航天立法，并组织开展多项航天立法课题研究，在我国首开航天法研究论证之先河，有效促进了航天立法的知识储备、人才储备和宣传普及工作。经过我国航天科技界、空间法学界、全国“两会”代表委员及航天老领导持续多年的不懈努力，全国人大常委会财经委2012年开展国家航天立法专题调研，调研对象涉及国家有关部委和中国航天事业的重点参与单位。2013年10月，国家航天立法正式纳入新一届全国人大常委会五年立法规划(第3类)，中国航天立法进程实现重大突破。　　自2014年以来，国家国防科技工业局组织法律专家、技术专家、管理专家联合进行国家《航天法》立法前期论证工作，先后召开较大规模研讨会30余次，形成基本的法律框架草案，支撑性论证报告基本完成。2014年10月，中国共产党十八届四中全会部署全面推进依法治国总体方略，中国“法治航天”建设从而迎来发展的春天。2015年1 1月26日，国家国防科技工业局组织召开航天法论证起草工作领导小组第一次会议，研究确立我国航天法论证起草的框架思路、路线图，全面启动我国航天法论证起草工作。航天法论证起草工作领导小组组长、国防科工局局长、国家航天局局长许达哲出席会议并作重要讲话。航天法论证起草工作领导小组成员单位、国防科工局有关司局及局属事业单位、部分高校的领导和代表参加会议。　　在市场配置资源、全球配置资源的条件下，良好的法治环境可以预设游戏规则，塑造制度竞争优势，最大限度地减少不确定性，为商业航天健康发展保驾护航。因此，建设有序、完善的法治环境对于实现空间治理体系和治理能力的现代化、促进商业航天发展具有重要的战略引领和战略保障作用。　　发展航天事业、建设航天强国，离不开中国商业航天的发展，但只有通过“良法”才能获得“善治”，才能推动实现中国商业航天的大发展、大繁荣。我们期待，通过一手抓改革，一手抓法治，将国家航天管理体制全面深化改革与弦治航天建设更加紧密地结合起来，进一步解放生产力，为全行业带来改革红利和发展机遇。实现空间治理体系和治理能力的现代化、法治化，必须营造有序、良性的竞争环境。既要彻底厘清政府和市场的权责边界，也要彻底厘清不同监管部门之间的权责边界。建立高效政府、法治政府，不仅要转变工作作风，而且要实现中国航天由工业管理、工程管理向行业管理的根本性转变，避免“一统就死、一放就乱”。　　中国共产党十八大确立2020年“法治政府基本建成”的奋斗目标，高屋建瓴、任重道远、催人奋进。建设法治航天，必须坚持全面推进、立法先行原则，首先解决重点领域的有法可依问题，建设“够用、管用、实用、耐用”的航天法体系。要坚持问题导向，立足解决实际问题，特别要依法破除现行制度中客观上存在的“天花板”、“玻璃门”、“弹簧门”现象。国家航天立法应该更加关注商业航天需求，发挥后发优势，创造中国制度竞争力。　　目前迫切需要解决的航天立法问题清单至少包括：各类航天活动管理主体的权责法定、边界划分和协调管理问题；重大航天项目决策程序的规范化问题；各类航天活动行为主体进入不同细分市场的资质确认和市场准入问题；各类航天活动行为主体在国内外执行(包括促使执行)航天发射任务的国家行政许可和持续监管问题；航天发射及再入任务的法律责任及强制保险问题；在轨空间资产的确权、转让、融资、保护问题；卫星频率和轨道资源的分配、管理、保护问题；在轨空间物体的操作和运行管理问题；空间环境保护及空间碎片减缓问题；空间外交活动及国际合作项目的协调管理问题；空间知识产权保护问题；空间技术和空间应用的产业促进问题；航天科技创新能力的资源保障问题；空间数据、空间基础设施等科技资源的开发应用保护和共享问题，等等。　　根据笔者多年的航天立法研究成果，现阶段，除了作为中国航天行业基本法的国家《航天法》以外，具有现实立法必要、需要制定新法的清单包括但不限于以下项目： (1)((民用航天管理条例》； (2)《空间应用产业促进条例))； (3)《商业卫星融资担保管理办法》；(4) 《商业卫星发射保险管理办法》； (5) 《空间站及载人航天活动管理办法》； (6) 《宇航产品出口管理条例》； (7)《科技资源共享法》(通用)。对现行相关法律法规进行修订的需求清单包括但不限于以下内容： (1) 《中华人民共和国无线电管理条例》(1993年)； (2)《空间物体登记管理办法))(2001年)； (3)《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》(2002年)；(4) 《空间碎片减缓与防护管理暂行办法》(2009年)，等等。　　四、中国商业航天的国际法视角　　需要指出，在商业航天语境下，国内市场国际化、国际市场全球化不可逆转。必须统筹运用国内国际两个市场、两种资源、两种规则，充分借鉴国外经验，更加重视法治航天建设，服务中国商业航天的国际化发展。　　在国际法领域的空间资产跨国融资担保方面，2 0 1 2年3月，国际统一私法协会(UNIDROIT)通过《空间资产议定书》并向各国开放签署，旨在建立针对空间资产跨国担保融资问题的国际规则。这是国际社会自1979年((月球协定》后首次完成的国际空间立法，对于盘活在轨空间资产、促进商业航天的国际化发展具有重要的创新价值。中国商务部代表中国政府牵头参加了《议定书》草案谈判过程，积极表达了中方诉求。为支撑国家有关部门工作，中国空间法学会2012年、2013年先后组织过两项专题课题研究，进行了深入系统论证。建议国家有关部门抓紧研究加入《议定书》的必要性、紧迫性和可行性，加强多边协调，尽快创造条件进行决策。同时，也建议国家有关监管部门更加关注空间金融工具的确认和发展问题，抓紧做好国内相关金融制度创新的研究、储备和推进工作，充分借鉴西方国家成型做法，在外层空间领域发挥金融杠杆作用，努力实现国外成熟立法实践经验在我国国内的有效借鉴。　　在空间应用领域，建议国家有关部门加紧研究欧美国家的卫星遥感数据、卫星通信市场准入等方面的政策和法律法规，为我国卫星遥感数据走出去参与国际竞争制定政策法规，力争后来居上，打造制度竞争力。建议加紧研究欧美国家的全球卫星导航应用业务发展模式及法律制度。目前，在全球卫星导航系统(GNSS)国际委员会(ICO)框架内，规则谈判已经从前期的兼容、互操作、建立标准等技术问题为主，向技术、商务并重方向发展。在后续规则谈判中，必须确保为中国北斗卫星系统应用全面走向国际市场奠定有利的制度基础。　　此外，卫星在轨服务、空间碎片主动移除、外空矿物资源开发(包括小行星采矿)、太空旅游等新型业务均有可能出现在未来商业航天的风口上。诞生于20世纪60、70年代的联合国外空公约体系对上述新型航天活动预设了一定的规制，但在操作层面需要细化，而国际社会推进新的立法往往受到发达国家的直接阻挠。我们将密切跟进联合国空间治理规则多边谈判进程及主要航天国家的立法动态。在没有国际法明文禁止的情况下，我国完全可以在现有国际法准则框架内先行先试，率先形成国家实践，同时影响后续国际法的发展。　　五、结束语　　我们的祖先和老一辈航天人给我们留下了宝贵的精神财富。中国商业航天在冥冥之中必然有其内在的发展规律，而法治航天建设必将为制约中国商业航天健康发展的众多疑难问题提供有效的解决方案。只要我们积极探索、自觉践行客观规律，中国商业航天一定会找到自己的一方蓝海，从必然王国走向自由王国，为建设世界航天强国、塑造人类航天文明做出应有的贡献。　　上文选自《中国航天》，如有需要请查阅该期刊。

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