美众议院提议组建航天军及相关方态度

　　7月14日，美国会众议院以344票赞成、81票反对通过了《2018财年国防授权法案》（下称法案）。其中，法案提出对国防部军事航天管理架构进行重大改革——组建航天军和成立国家航天司令部。美国武装力量现由陆军、海军、空军、海军陆战队和海岸警卫队构成，如果该法案最终获准通过，将是美国自1947年成立空军后，首次创建新军种。因此引起广泛关注，各利益攸关方围绕是否应该组建航天军展开了异常激烈的争论。
　　一、众议院军事航天改革方案
　　美国众议院武装力量委员会希望通过立法，重构国防部军事航天管理架构，措施是在空军部下成立航天军、在战略司令部下设立联合航天指挥司令部，以及裁撤部分官僚机构。

　　▲美国众议院武装力量委员会
　　1．在空军部下成立新军种——航天军
　　众议院法案要求在2019年1月1日前成立下设于空军部的航天军，空军部长作为文职领导，同时设立航天军参谋长职位作为主管，运行方式类似于海军部的海军陆战队。
　　①航天军的职能。包括保护美国的太空权益；拒止（敌方）在太空、从太空和经由太空发起的侵略；提供航天部队，遵照作战指挥官的指令作战并获胜；组织、训练和装备航天部队；在美国航天司令部的指挥下，遂行太空作战任务。
　　②航天军的构成。法案规定，航天军组成包括航天军参谋长、相关办公室及官员。办公室和官员的设置依据相关法律执行，或由空军部长与航天军参谋长协商设置和任命。但是，该法案中未提及航天军的下属部队结构、编成和规模等信息（参见图1，为本世纪初美国家安全航天管理与组织评审委员会——拉姆斯菲尔德航天委员会提出的航天军组成方案）。

　　▲拉姆斯菲尔德航天委员会准备报告中的航天军
　　构成方案
　　③航天军参谋长职责。法案规定，航天军参谋长须经参议院建议和认可，由总统任命，任期6年，与空军参谋长平级。如法案生效，首任参谋长应出自空军四星上将，总统可以指派现任空军航天司令部司令作为首任航天军参谋长。
　　航天军参谋长向空军部长报告，在部长的授权、指令和指挥下开展工作，职责是统辖航天军，向部长提交航天军的规划和建议。规划和建议批准后，作为空军部长的代理人负责执行。具体的职责有：为空军部长、副部长和助理部长提供专业支持；负责航天军的部署，包括航天军的征募、组织、补给、装备（包括研发）、训练、派遣、动员、遣散、监管和维持等工作；调研和上报航天军执行效率，以及支撑作战司令部指挥官开展军事行动的准备情况；为批准的规划细化相关指令，监管这些规划和指令的执行情况；根据部长的指令，协调航天军各组织机构的活动。
　　另外规定，航天军参谋长为参谋长联席会议成员，在行使参联会成员职责时，需要向空军部长报告与空军相关、由参联会成员提出的军事建议，须全面告知与空军职责相关的重大军事行动。

　　▲美空军航天司令部现任司令约翰·雷蒙德，有可能成为首任航天军参谋长
　　2．航天采办管理变化
　　按照法案要求，航天军成立后，国防部内的部分机构将会随之调整，国防部首席航天顾问（即前国防部航天执行代理）办公室及其职能将终止，办公室人员将转隶到空军和航天军，同时国防航天委员会也将取消。目前空军部长是国防部首席航天顾问，并主持国防航天委员会工作。
　　法案同时规定，在航天装备研发方面，空军部长代表国防部组织实施卫星和用户终端研究、发展、试验、鉴定，范围包括空军、航天军和国防部业务局，但国家侦察局、国家地理空间情报局等单位除外。在航天装备采购方面，空军部长代表国防部，统管采购卫星和用户终端，范围是各个军种和国防部业务局，包括陆军、海军、空军、航天军、海岸警卫队和海军陆战队，但不包括国家侦察局、国家地理空间情报局等单位；在里程碑决策审查方面，无特殊情况下空军部长享有重大的航天国防采办计划里程碑决策权，针对卫星终端计划，除空军和航天军外，空军部长一般不行使其他军种、国家侦察局、国家地理空间情报局等单位的里程碑决策权。空军部长治下的航天装备采办工作，由航天军参谋长提出卫星和用户终端的发展需求。法案同时规定，所有条款内容不能限制其他军种（陆军、海军、海军陆战队、海岸警卫队）和国防部部分特殊部门（国家侦察局和国家地理空间情报局）的航天装备研发管理权力，包括卫星和用户终端的研究、发展、试验、鉴定管理权，以及终端运行管理权。

　　▲现任美空军部长希瑟·威尔逊
　　3．在战略司令部下设立联合航天指挥司令部——美国航天司令部
　　法案要求国防部在2019年1月1日前，在美国战略司令部下设立联合航天指挥司令部，即美国航天司令部。美国航天司令部的司令为四星上将或海军上将。美国航天司令部司令经参议院建议和认可，由总统任命。美国航天司令部司令应演练联合指挥太空活动和任务，美国航天司令部由各军种参谋联合支撑。众议院希望通过在美国战略司令部下设立美国航天司令部，提升作战指挥机构内国家安全太空作战行动的效能，强化国防部对太空作战的领导。但是，法案中对美国航天司令部的描述不多，所属构成仍不明朗，也未提及与现有战略司令部下属联合航天职能司令部、国家太空防御中心，以及战区之间的关系。

　　▲位于彼得森空军基地的美空军航天司令部
　　二、各方秉持态度综述
　　众议院的军事航天改革方案动作幅度大，牵涉的相关利益方多，尤其是对国防部和空军的影响更是深远，因此引起巨大争论，各方围绕航天军是否应该组建，展开激烈辩论和博弈。
　　1．众议院的态度
　　美国众议院武装力量委员会的态度十分坚决，尤其是提案发起人——战略力量分委会主席迈克·罗杰斯和资深议员吉姆·库珀更是不遗余力地进行游说。众议院认为航天军的成立具有现实需求：太空与陆、海、空同为作战域，美国现有的国家安全太空管理架构无法充分应对太空域演变为作战域所带来的威胁；空军的作战疆域是空中，而非太空，现有的管理体制下，航天计划必须与空军的飞机计划争经费，但劣势明显；中国和俄罗斯已经实质上成立了相应部队。因此，如果不对国家安全太空组织实施重大结构调整，美国将置自身于巨大风险之中，将失去其保持的利用太空服务国家安全的竞争优势。成立航天军的根本目的，是确保一名高级军官能够专职负责太空作战的训练、装备工作以及未来任何可能的战争行动。

　　▲迈克·罗杰斯和吉姆·库珀
　　众议院甚至为未来美国军事航天改革设定了指导性原则：必须裁撤官僚机构，明确角色和职能，必须设定一个角色给予适当权力引领国家安全太空发展；太空应被赋予与陆、海、空平等的优先发展地位；必须建立一个清晰划定、由航天专业人员组成的核心力量，这些人应该作为航天专家进行训练、晋升和保留；应该建立一体化的国家安全太空计划。
　　2．参议院的态度
　　美国参议院武装力量委员会也发布了其《2018财年国防授权法案》草案，虽未像众议院一样提出组建航天军，但提出对航天计划的管理方式进行改革。草案规定，设立首席信息战执行官直接向国防部长报告，担任国防部长首席网络顾问和国防部首席航天顾问。首席网络顾问在2014财年法案中设立，当前空置；国防部首席航天顾问2015年设立，现由空军部长担任。参议院认为这两个职位运行效果不够令人信服，现有的组织架构和太空、网络、信息之间的资源分配权，与目前的作战需求不匹配，需要在国防部内设立一个官员对这些任务划分优先级。参议院希望实现对太空、网络和信息进行统管，避免军种间的狭隘竞争。可以看出，尽管参众两院都希望对国防部航天计划和政策的管理进行重大调整，但方案明显不同。
　　3．国防部、空军及政府意见
　　众议院法案招致空军部长和参谋长的坚决反对，认为这是一个方向性错误，是对现有航天力量结构的一次没有意义的调整，因为空军航天司令部自1982年就已经开始运行，组建航天军将导致组织结构中出现新的官僚和冗余机构，运行更加复杂、运行成本更高。
　　国防部对于组建航天军持否定态度。美国防部长马蒂斯曾给众议院武装力量委员会空中与陆地战术力量分委员会前主席麦克·特纳写信，反对针对太空组建新军种。麦克·特纳对众议院国防授权法案提出修正案，建议删除组建航天军提案，改为对此进行研究，但修正案未获得众议院支持。

　　▲美国防部长马蒂斯和空军部长、空军参谋长
　　特朗普政府已经知会众议院，不同意在《2018财年国防授权法案》中创建航天军，称该建议还不成熟，国防部已经在对军事航天组织结构改革进行研究评估，其中包括航天军选项，政府希望在评估完成后再作出决策。
　　4．智库专家看法
　　围绕此事，美国多个民间智库也加入讨论。战略与国际研究中心国防分析专家托德·哈里森表示，许多人认为随着军事航天能力的持续发展，航天力量需要建立自己的部队，但问题是时机，空军似乎觉得太空还没成为完全的战场，不需要一支独立、平级的军种。新美国安全中心专家杰瑞·汉德瑞克斯表示支持该提案，认为太空是空中的自然延伸这种说法难以令人信服。传统基金会专家汤姆·斯鲍尔提出，众议院武装力量委员会认为创建新的军种能够更好地聚焦创新和在太空作战，但实际上将导致成本高昂以及管理碎片化问题。美国企业家协会专家麦肯齐·艾格伦对空军航天司令部存在的情况下成立航天军表示担忧。
　　目前看，众议院组建航天军法案的走向并不明朗，同时也面临巨大的挑战，相关各方的博弈不会停止。参众两院虽然方案不一致，但都支持进行重大调整，同时国防部也在加紧评估组织管理方案，空军也提出设立专职副参谋长负责太空作战事务。鉴于美国各界已达成共识，国家安全太空组织架构和管理存在系统性缺陷，领导和监管出现严重碎片化，因此即使组建航天军法案最终未获通过，美国军事航天管理结构重塑也不可避免。